- PM2.5问题不再仅仅是暂时的健康危机，而是已成为一项长期存在的结构性负担。在2014-2018年期间，仅就旅游业和家庭防护支出中可评估的部分而言，其造成的损失已超过50亿泰铢。
- PM2.5问题的长期持续存在源于三个方面的结构性不匹配：即定价层面（焚烧者无需承担末端治理成本）、能力层面（小农户缺乏足够资金来采用替代方案）以及资源配置层面（PM2.5治理预算的96.2%集中在中央政府部门）。
- 目前的政策仅对从行政管理层面易逾识别的污染源仍具有一定的有效性，例如农业区域焚烧。然而，有必要将治理转向更难以察觉的问题，例如森林火灾、地方性火灾发生的生态系统以及跨境雾霾的影响。
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PM2.5问题不再仅仅是一场突发性危机，而是变成了一场反复出现且长期存在的季节性危机。
泰国的PM2.5危机往往被视为是一种每年11月至次年3月期间发生的突发性现象。然而，开泰研究中心认为，尽管PM2.5问题具有季节性特征，但其长期影响已显著加剧，并成为一种长期存在的问题。这体现在泰国各地区旅游业的放缓、家庭自我防护支出的增加以及医疗保健成本的上升等方面。
PM2.5导致游客数量显著减少。研究评估表明，如果月均PM2.5浓度上升5%，将导致前往清迈的国际游客数量减少106,060人次，曼谷减少659,368人次，在2014-2018年期间，相应的机会损失估值分别约为4.76亿泰铢和41.05亿泰铢。此外，清迈酒店经营者表示，雾霾状况导致客房预订取消率较上一年同期上升约20%，其中2014年宋干节期间受到的影响最为严重，导致昌康街和夜市区域的酒店入住率下降了一半。
不得不持续承担日益增加的空气污染相关成本。曼谷的家庭在防护设备和减少污染影响方面的支出，例如口罩、空气净化器以及医疗服务费用，每年约为2,450至9,624泰铢。
此外，科学证据明确表明，PM2.5颗粒物对人体健康有害，其能深入渗透至肺部并进入血液，从而损害心血管系统和呼吸系统。暴露于这种粉尘的泰国北部地区居民患肺癌的风险比基线值高出约1.0至1.4倍。
然而近年来，泰国对PM2.5的监测与监管力度不断加强，例如自2018年起将PM2.5纳入空气质量指数（AQI），2019年将PM2.5确定为国家议程，以及2023年起草《清洁空气法》。然而，季节性雾霾问题已经持续出现近二十年之久。
导致泰国PM2.5问题长期持续的结构性因素
PM2.5问题并非由单一因素造成，而是多种原因共同作用的结果，包括城市交通和工业造成的污染、跨境雾霾、森林火灾和农业焚烧等。泰国已实施了多项重要政策，从曼谷的滤芯和机油更换补贴措施，到外交部的“晴空战略”，即泰国、老挝和缅甸三国为应对跨境雾霾而制定的联合行动计划。本分析报告重点关注定期出现的季节性PM2.5危机，其中生物质燃烧仍是主要原因，依据来自泰国地理信息与空间技术发展局（GISTDA）和美国国家航空航天局（NASA）的研究数据。
开泰研究中心认为，PM2.5雾霾问题难以解决的原因在于定价、能力和资源配置三个层面的不匹配。其中，受经济影响最大的群体未必是污染排放最多的群体，因为雾霾及其相关成本可以跨越区域进行传递和扩散。
定价不匹配（Pricing Disconnect）
导致焚烧行为持续存在的主要驱动因素是定价不匹配。例如，收获后清理农作物残渣时，焚烧仍然是比其它方式更简便且成本更低的选择，因为所产生的损害成本并未在焚烧者的决策节点得到体现，尤其是在机械设备获取仍受限、劳动力成本高或地形坡度大的地区。
2025年的一项府级研究结果表明，泰国的PM2.5污染呈现空间聚集性，并会跨府扩散至邻近地区。也就是说，污染并非仅局限于污染源所在的府，而是会扩散并影响其他府。开泰研究中心通过对比焚烧区域和空气质量数据的分析证实了这一特征。研究发现，一些辖区内焚烧规模有限的府例如清莱和曼谷，仍然会因来自上风向的污染源而受到显著的末端影响。
这些末端成本金额巨大且形式多样，其中包括游客数量下降所带来的损失评估，依据因工作时长减少和规避污染行为所反映出的福利损失和不平等。此外，健康负担也因PM2.5颗粒物可渗透进入血液而处于高位。只要这种不匹配状况持续存在且缺乏成本转移机制，系统内部就不会形成推动自我纠正的内在压力。
能力不匹配（Capacity Disconnect）
尽管政府有解决问题的意愿，但执行能力仍然是一个重要制约因素。许多发达国家如欧盟、美国和英国已成功实施了“污染者付费”策略。该策略之所以有效，是因为大多数污染者都是财务状况稳健且易于获得资金的大型企业，再加上严格的执法。这些企业可以投资购买联合收割机等机械设备，可在收割的同时处理残留物，而无需焚烧。
然而，当地焚烧者往往是在坡地从事农业生产的小农户，他们在获取机械设备方面存在限制，且缺乏资金。尽管已有更清洁的替代方案，但真正需要采用这些方案的人却难以获得资金支持，这进一步加剧了定价不匹配的影响。
“污染者付费原则（Polluter-Pays Principle）”在发达国家行之有效，是因为其被应用于资本密集型产业，这些产业能够承担或转嫁合规成本。然而，这一原则在泰国夜丰颂府或达府等地区却难以奏效，因为当地的污染者是小农户，他们承担额外负担的能力有限。因此，若没有政府援助机制、成本转移机制、金融机制，或这些机制兼而有之，“污染者付费”原则在泰国的实际推行中必然存在局限性。
资源配置不匹配（Allocation Disconnect）
政府政策仍然侧重于处理已发生显著变化的污染源结构。换言之，相关政策仍被设计用于提高对过去火灾源的管理效率。开泰研究中心于2024年的研究显示，农业焚烧面积在2001年至2020年间减少了42%，而森林区焚烧面积则大幅增加了240%。这与泰国地理信息与空间技术发展局（GISTDA）的报告一致，该报告指出2025年森林区占全部火点的52.5%。然而，2025年1月的预算措施仍以农业用地焚烧为主要关注对象，尽管污染源的占比已向森林区域转移。这体现在全国农业焚烧管控方面配置的达54.5亿泰铢，用于支持“无焚烧农业实践（non-burn farming practices）”。
这一点至关重要，因为对于农业焚烧行之有效的政策工具，例如用于处理残留物的补贴、无焚烧农产品认证或减轻农业企业供应链压力等措施，无法以相同方式应用于森林火灾问题的管理。这是因为森林火灾的驱动因素不同，包括采集林产品、狩猎、开垦土地，以及气候变化导致的更严重的干旱天气。
与此同时，泰国发展研究院（TDRI）发现，泰国PM2.5管理预算仍具高度集中化的特征。其中，高达96.2%的预算归属于中央政府机构，而在这之中，又有89.2%的预算集中在防灾救灾厅单一部门。相比之下，只有1.24%的预算直接分配拨付给受影响最严重的府治。尽管这种集中化结构有助于在管理农业焚烧时实现快速响应和可追溯性，例如通过精简的指挥结构、健全的采购系统和应急响应任务，为部长与预算局直接协调提供通道，但仍存在预算分配不均的问题。
政策性建议
泰国的PM2.5 损害成本尚未得到充分反映，其原因在于上述三个层面的不匹配。仅解决其中一个层面都是不够的，必须同时弥合这三个层面的不足。
弥合定价的不匹配
这种定价的不匹配在清迈和曼谷的案例中尤为明显。焚烧决定发生在偏远的“上游”地区，但损害成本却落在“下游”地区。然而，目标并非强迫小农户直接承担空气污染的全部成本，而是将焚烧成本转移给财力雄厚、更有能力管理自身供应链的资本集团或经营商。
在实际操作中，这种方法并非仅仅着眼于惩罚农户，而指向买方端可追溯体系和工厂层面的激励机制构建。目前用于补贴无焚烧农户的54.5亿泰铢预算，应该重新分配用于建设买方端的认证基础设施，而非分散投入面向小农户的项目中。
政府可以运用多种系统，例如实时卫星焚烧监测系统与农户层面交货人登记名册相结合，这类似于棕榈油行业的RSPO无焚烧认证标准，或欧盟的生产者责任制延伸（EPR）模式，后者强制执行更严厉的供应链追溯和处罚措施。政府的作用并非对农民处以罚款，而是出台规定，要求买家必须披露信息、进行标准认证，并明确对无焚烧农产品设定价格差异化。
弥合能力的不匹配
在污染者无支付能力的情况下，焚烧问题的管理必须被视为基础设施投资，而非年度补贴。为此，已在素贴山-培山地区进行试点的生态系统服务付费（PES）机制应予以推广。
从长远来看，至关重要的是，弥合这一能力缺口意味着要为生态系统的创建提供资金，包括集中式机械化网络、设备合作社或用于生物质能源生产的废弃物收集系统。目标是大幅降低本地收集点的物流成本，从而使无焚烧方案在经济上具备成本效益。
只要以上三个层面的不匹配持续存在，尚未被纳入成本核算的外部性成本就会继续通过旅游收入、抵押品价值和索赔率等渠道流入私营部门的资产负债表。能够率先将这些成本反映在风险模型中的金融机构，必将在下一个厄尔尼诺周期到来时，有能力保护自身的资产质量。
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